Материалы Центральной комиссии

Статьи и выступления Система избирательных комиссий в Республике Беларусь: становление и развитие // «Юстиция Беларуси» № 11, 2005

Избирательные комиссии, как государственно-правовой институт, играют существенную роль в обеспечении важнейшего конституционного права граждан – свободно избирать и быть избранными в государственные органы. В соответствии с этим система избирательных комиссий в Республике Беларусь, как и в большинстве стран мира, представляет собой достаточно сложный организационный механизм, обеспечивающий периодическое демократическое обновление избираемых должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления.

Начало формирования существующей системы избирательных комиссий в Республике Беларусь следует относить к концу 1989 года. Именно в этот период в условиях набирающей силу трансформации социально-политического строя были приняты Законы Белорусской ССР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов Белорусской ССР» и «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов Белорусской ССР», в которых нашли закрепление новые основные принципы избирательной системы в нашей стране.

В установленной законодательством системе избирательных комиссий определяющая роль, безусловно, отведена Центральной комиссии, которая является высшим звеном этой системы и, как это принято в отечественной практике и практике зарубежных государств, не только возглавляет иные комиссии, действующие в период подготовки и проведения выборов и референдумов, но и оказывает на них действенное влияние главным образом в формах методической и организационно-технической помощи.

К компетенции Центральной комиссии также обычно относится осуществление контроля за исполнением законодательства о выборах, референдуме на всей территории государства.

В нашей стране 4 декабря 1989 г. Верховным Советом Белорусской ССР Центральная комиссия по выборам народных депутатов Белорусской ССР была впервые образована как постоянно действующий орган. Установлен срок полномочий Центральной комиссии по выборам народных депутатов Белорусской ССР – пять лет.

В тот период полномочия и статус Центральной комиссии определялись Законом Белорусской ССР «О выборах народных депутатов Белорусской ССР». В названном Законе было указано, что Центральная комиссия по выборам народных депутатов Белорусской ССР образуется Верховным Советом Белорусской ССР по предложениям областных и Минского городского Советов депутатов или их президиумов с учетом мнений трудовых коллективов и республиканских органов общественных объединений не позднее чем за 90 дней до выборов. Центральная комиссия формировалась в составе председателя, двух заместителей председателя, секретаря и 15 членов комиссии.

Кроме того, Закон определил полномочия Центральной комиссии, к основным из которых были отнесены контроль за исполнением закона о выборах; направление деятельности избирательных комиссий, рассмотрение заявлений и жалоб на их действия и вынесение окончательных решений; распределение денежных средств по избирательным комиссиям; образование избирательных округов; решение вопросов участия в выборах граждан республики, находящихся за ее пределами; определение порядка использования средств массовой информации; подведение итогов выборов; решение вопросов проведения повторных выборов и отзыва депутатов.

Для осуществления названных полномочий Центральной комиссии было предоставлено право создавать рабочие группы для организационного, правового и технического обеспечения выборов.

В отношении системы нижестоящих комиссий было закреплено общее правило, в соответствии с которым система избирательных комиссий претерпевала определенные изменения в зависимости от того, в какие конкретно государственные органы выбираются должностные лица и на каком уровне (республиканском, областном, местном) проводятся выборы или референдум. В соответствии с этим окружные, территориальные и участковые комиссии действовали не на постоянной основе, а срок их полномочий был ограничен временными рамками избирательной кампании и истекал после официального опубликования общих итогов состоявшихся выборов, референдума.

Вместе с тем, в законодательных актах не нашли отражения и в связи с этим фактически оставались неопределенными вопросы юридического статуса Центральной комиссии и ее аппарата, а также правового статуса самих членов Центральной комиссии.

Особенностью начального периода было то, что согласно принятому подходу в системе избирательных комиссий органом постоянного действия являлась только Центральная комиссия по выборам народных депутатов Белорусской ССР, к компетенции которой относились вопросы, связанные с выборами непосредственно народных депутатов Белорусской ССР, включая повторные выборы и отзыв этих депутатов.

В то же время выборы депутатов иных уровней, а также проведение референдума не относилось к компетенции названной Центральной комиссии, поэтому, исходя из буквального прочтения законодательных актов в зависимости от вида проводимых выборов или референдума следовало отдельно создавать самостоятельные системы избирательных комиссий, каждая из которых должна была бы иметь свою собственную Центральную комиссию.

Исключение было предусмотрено в Законе Белорусской ССР от 13 июня 1991 г. «О народном голосовании (референдуме) в Белорусской ССР», часть первая статьи 17 которого установила, что полномочия Центральной комиссии по референдуму Белорусской ССР осуществляются Центральной комиссией по выборам народных депутатов Белорусской ССР.

В остальных случаях на основании отдельного правового акта Верховного Совета республики функции Центральной комиссии традиционно возлагались на Центральную комиссию по выборам народных депутатов Белорусской ССР, что и позволяло не формировать «специальную» Центральную комиссию.

В частности, Постановлением Верховного Совета СССР от 16 января 1991 года «Об организации и мерах по обеспечению проведения референдума СССР по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик» высшим органам государственной власти республик было дано поручение решить вопросы организации центральных республиканских комиссий референдума СССР.

Во исполнение данного поручения Президиум Верховного Совета Белорусской ССР своим Постановлением от 21 января 1991 года «Об организации подготовки и проведения в Белорусской ССР референдума СССР по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик» постановил возложить полномочия Центральной республиканской комиссии референдума СССР на Центральную комиссию по выборам народных депутатов Белорусской ССР, именуя ее при проведении референдума Центральной комиссией Белорусской ССР референдума СССР.

Аналогично, при проведении выборов местных Советов депутатов Центральная комиссия по выборам народных депутатов Белорусской ССР осуществляла полномочия Центральной комиссии по выборам народных депутатов местных Советов народных депутатов Белорусской ССР. При этом Законом Белорусской ССР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов Белорусской ССР» предусматривалось «автоматическое» переложение названных полномочий при одновременном проведении выборов народных депутатов Белорусской ССР и народных депутатов местных Советов народных депутатов.

Таким образом, в зависимости от характера и вида проводимых в данный период выборов, референдума, в отдельных случаях менялось даже само название действующей Центральной комиссии.

В 1994 году при назначении выборов первого Президента Республики Беларусь Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 30 марта 1994 года «О проведении выборов Президента Республики Беларусь» полномочия Центральной комиссии по выборам Президента Республики Беларусь были возложены на Центральную комиссию по выборам народных депутатов Республики Беларусь. Одновременно с этим Верховный Совет постановил называть в дальнейшем Центральную комиссию по выборам народных депутатов Республики Беларусь Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, в результате чего главная избирательная комиссия страны приобрела название, действующее в настоящее время. Однако следует отметить, что статус высшего звена в системе избирательных комиссий все еще оставался не оформленным в виде гармоничного правового единства.

В 1995 – 1996 годах деятельность Центральной комиссии осуществлялась в условиях сложившейся в республике достаточно сложной политической ситуации. 31 января 1995 г. Верховный Совет постановил продолжить полномочия Центральной комиссии до завершения выборов депутатов Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва и депутатов местных Советов и принятия Верховным Советом Республики Беларусь специального закона, комплексно определяющего порядок образования, полномочия и гарантии осуществления деятельности Центральной комиссии.

Таким образом был закреплен «переходный» срок полномочий комиссии: она должна была действовать до образования нового состава в соответствии с новым специальным законодательным актом.

Конституционная реформа 1996 года предопределила содержательное развитие ряда важных организационных принципов построения системы избирательных комиссий в нашей стране.

Прежде всего, до принятия на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года решения по проекту изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь Центральная комиссия была подотчетна Верховному Совету, который полностью формировал ее персональный состав.

После вступления в силу новой редакции Конституции состав Центральной комиссии стал назначаться в равной количественной пропорции Президентом Республики Беларусь и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь по совместным представлениям президиумов областных, Минского городского Советов депутатов и исполнительных комитетов. Комиссия стала формироваться в составе 12 человек, в том числе Председателя, заместителя Председателя и секретаря Центральной комиссии. Также было установлено, что Председатель Центральной комиссии назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь из числа членов Центральной комиссии. Заместитель Председателя и секретарь избираются на первом заседании комиссии из числа ее членов. Так, в январе 1997 года при формировании нового состава по установленной процедуре из 12 членов комиссии 5 были назначены Главой государства и 6 – Советом Республики. Еще один член Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов был назначен Главой государства в 1998 году.

Завершающим звеном в ходе законодательной реформы явилось принятие Закона Республики Беларусь от 30 апреля 1998 г. «О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов» и Избирательного кодекса Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г., в которых комплексно были урегулированы вопросы формирования и организации деятельности избирательных комиссий.

В результате в законодательных актах окончательно закрепился принцип, согласно которому, не входя ни в одну из ветвей государственной власти, система избирательных комиссий в целом действует как структура, высший орган которой – Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов – является государственным, а остальные комиссии – общественными образованиями, решения которых, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех государственных органов, политических партий, общественных объединений и иных организаций, а также граждан.

Важной деталью является то, что Закон Республики Беларусь «О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов» ввел профессиональные требования к членам Центральной комиссии, предусмотрев, что комиссия формируется из граждан, имеющих, как правило, высшее юридическое образование и опыт работы по организации и проведению выборов и референдумов, а также закрепил принцип политической нейтральности, запретив членам комиссии участие в деятельности политических партий.

До принятия Избирательного кодекса порядок подготовки и проведения выборов Президента Республики Беларусь, выборов и отзыва депутатов Парламента, депутатов местных Советов, подготовки и проведения референдума определялся отдельными законами. Эти законы содержали многие повторяющиеся нормы, одинаково регламентирующие основные принципы проведения выборов, референдума, образования комиссий, выдвижения и регистрации кандидатов, проведение агитации и другие положения организации выборов и референдума. В этой связи объединение в одном законодательном акте правовых норм, регулирующих порядок формирования выборных государственных органов, проведение референдума, отзыва избранных парламентариев и депутатов местных представительных органов, безусловно, позволил обеспечить единообразный подход к избирательному процессу, в значительной мере облегчил работу избирательных комиссий и других участников избирательных кампаний.

В соответствии с принятым Избирательным кодексом изменился порядок образования окружных и территориальных избирательных комиссий. Если ранее использовалась так называемая административная модель формирования комиссий: комиссии образовывались областными, городскими, районными исполнительными комитетами, то по новым правилам они стали образовываться соответствующими президиумами Советов депутатов и исполнительными комитетами на совместных заседаниях. Прежний порядок образования комиссий исполнительными органами сохранен только для участковых, а также городских в городах районного подчинения, поселковых и сельских территориальных избирательных комиссий.

Кроме того, Избирательный кодекс предусмотрел сохранение полномочий территориальных избирательных комиссий по выборам в местные Советы депутатов до назначения выборов в местные Советы нового созыва. Это позволило возложить на названные комиссии полномочия по проведению выборов депутатов вместо выбывших, по проведению голосования об отзыве депутатов местных Советов, а также предоставило возможность при необходимости возложить на эти комиссии полномочия комиссий по выборам Президента и комиссий по референдуму. Такой порядок обеспечил преемственность в работе комиссий и позволил сохранить кадровый потенциал организаторов выборов.

В январе 2002 года был сформирован второй состав Центральной комиссии после проведения конституционного реформирования. Полномочия ныне действующей Центральной комиссии продлятся до января 2007 года.

Наверх