Материалы Центральной комиссии

Статьи и выступления Досадные перекосы ОБСЕ // «Беларуская думка » № 1, 2006

Признание легитимности проходящих в Беларуси избирательных кампаний неправительственные организации, «независимые» СМИ и представители отдельных международных организаций ставят в зависимость от безоговорочного выполнения рекомендаций Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ по изменению нашего избирательного законодательства и избирательной системы в целом. В ходе анализа этих рекомендаций возник вопрос: как навязываемые нормы «работают» на Западе, например в Великобритании? Почему в Великобритании? Миссию БДИПЧ ОБСЕ в Беларуси на парламентских выборах-2004 возглавляла посол Одри Гловер — представительница Великобритании. Вскоре после них там проходили также парламентские выборы (5 мая 2005 года), и сотрудники белорусского посольства собрали и представили нам некоторые аналитические материалы об их подготовке и проведении.

Особо подчеркиваем, что мы не критикуем британскую избирательную систему, не пытаемся оценить, плохая она или хорошая. Пусть это делают граждане Великобритании. Если их устраивает существующая избирательная система, если они считают ее демократичной и справедливой, то какие могут быть основания у нас ставить это под сомнение. Мы, получив рекомендации по совершенствованию белорусской избирательной системы, лишь поинтересовались: а как у них? Сравнили. После этого вспомнился анекдот: «Ребенок случайно застал своих родителей занимающимися любовными играми и воскликнул: "А мне они запрещают ковыряться в носу!"». Ознакомившись с некоторыми аспектами подготовки и проведения выборов у наших «учителей», хочется воскликнуть что-то похожее. И становится понятно, почему ОБСЕ «не слышит» многократно повторяемых предложений представителей Беларуси провести сравнительный анализ избирательного законодательства стран—участниц ОБСЕ.

Миссия БДИПЧ настоятельно рекомендует изменить установленный законодательством Беларуси порядок формирования избирательных комиссий. При этом предлагает «...лишить органы государственной администрации исключительного права назначать состав избирательных комиссий на соответствующих уровнях» с тем, чтобы «обеспечить функциональную обособленность (комиссий) от государственных органов». Более того, миссия считает, что «параллельная занятость членов комиссий в органах государственного управления должна быть недопустимой».

Следует отметить, что в рекомендациях ОБСЕ по этому вопросу изначально искажена реальная действительность. В Беларуси исполкомы (государственная администрация) не обладают исключительным правом утверждать состав окружных, районных, городских, областных территориальных комиссий. Это прерогатива соответствующих исполкомов и президиумов Советов депутатов. Но, возможно, члены миссии не разобрались или не захотели разбираться в таких «тонкостях», как различия между исполкомом и Советом депутатов. Поэтому мы поинтересовались, как обеспечивалась независимость избирательных комиссий от государственных органов на выборах в Великобритании. Увы, никак. Выборы полностью организуются государственными структурами.

На национальном уровне главная ответственность за проведение всеобщих выборов 2005 года была возложена на Министерство по конституционным вопросам, которое работало в тесном сотрудничестве с министерствами по делам Шотландии и Северной Ирландии.

Непосредственно в регионах за организацию выборов отвечают официальные лица (Returning Officer), которые назначаются в каждом избирательном округе. Ими обычно являются руководители органов местной власти (например, мэр города, шериф графства). Также назначаются действующий уполномоченный по выборам (Acting Returning Officer) — чаще всего глава исполнительной власти (Chief Executive) и его заместитель (Chief Elections and Electoral Registration Officer).

Должностные лица, отвечающие за проведение голосования непосредственно на участке (Presiding Officer, Polling Clerks), а также за подсчет голосов, обычно назначаются из числа сотрудников местной администрации. В качестве счетчиков могут привлекаться добровольцы.

В Великобритании до недавнего времени вообще не было Центральной избирательной комиссии. В 2000 году в соответствии с Актом о политических партиях, выборах и референдумах (Political Parties, Elections and Referendums Act 2000) парламентом была создана Избирательная комиссия, функции которой очень ограниченны. В сферу ее непосредственных обязанностей входят привлечение населения страны к участию в демократических процессах, обеспечение осведомленности общественности по вопросам выборов, совершенствование избирательного законодательства и избирательных процедур. В свете замечаний, высказываемых в наш адрес по вопросам состава и порядка формирования Центральной комиссии, небезынтересен тот факт, что в Соединенном Королевстве председатель и все члены вышеназванной комиссии назначаются главой государства (королевой Елизаветой Второй). Члены Избирательной комиссии не могут одновременно являться членами или сотрудниками какой-либо партии или занимать выборную должность.

Таким образом, на примере Соединенного Королевства можно говорить не только о доминирующем влиянии представителей власти в организации и проведении выборов, но и о фактическом государственном администрировании их властными структурами.

С учетом практики западных государств весьма оригинальным представляется следующее предложение миссии БДИПЧ ОБСЕ: «Следует избегать ситуаций, когда в состав комиссии входят люди с уже существующими профессиональными отношениями, в особенности отношениями должностного подчинения». Члены миссии увидели угрозу для белорусской демократии в том, что порой в составе участковых комиссий бывает несколько человек, работающих на одном предприятии или в одном учебном заведении. Хотя такие ситуации ничуть не противоречат законодательству. Более того, порой сложно сформировать участковую комиссию так, чтобы все ее члены были из разных трудовых коллективов. Но оригинальность предложения ОБСЕ заключается в том, что у себя дома наши «учителя» даже не думают придерживаться тех рекомендаций, которые дают нам. «У них» принцип независимости членов комиссии не нарушается, даже если избирательная комиссия сформирована из членов одной семьи.

По этому поводу интересными наблюдениями поделился советник Посольства Республики Беларусь в Великобритании. В соответствии с договоренностью с главным администратором по проведению прошлогодних выборов (Acting Returning Officer) в районе Southwark Council ему было разрешено присутствие на избирательном участке № 45, в помещении средней школы (Keyworth Primary School, Founce Street, SE17), где зарегистрировано 1919 избирателей. Какой-либо информации, даже краткого содержания о кандидатах не было. Участок был оборудован пятью кабинками для голосования и стандартной урной. Его периодически посещал наряд полиции, который интересовался ситуацией.

Избирательная комиссия состояла из членов одной семьи (Тревора Вилдинга, его жены и сына). Участковые комиссии в Великобритании набираются по добровольному принципу, и семья Тревора Вилдинга уже более 10 лет работает в качестве персонала избирательного участка.

Как говорится, комментарии излишни.

За многолетнюю практику проведения выборов в Беларуси не выявлялись факты или попытки граждан проголосовать дважды. Эта проблема не является для нас актуальной. Тем не менее вышеуказанная миссия предложила предотвращать подобные случаи; кроме фамилии, имени, отчества и адреса избирателя, указывать в списке и номер паспорта, ужесточить проверку документов.

Как отмечено в отчете БДИПЧ, «особую обеспокоенность» вызвало решение Центризбиркома Беларуси расширить перечень документов, удостоверяющих личность избирателя при получении бюллетеня, и позволить участковым комиссиям выдавать бюллетени гражданам, включенным в списки для тайного голосования, при предъявлении ими студенческого билета или пенсионного удостоверения.

Для решения несуществующей проблемы можно придумать еще более радикальные, чем предложенные миссией, меры. Например, брать у избирателей отпечатки пальцев при получении бюллетеня или помечать их специальной краской, как это уже делается по рекомендациям ОБСЕ в некоторых странах, можно ставить на видной части тела клеймо и т. д.

А как решается эта проблема в стране, являющейся колыбелью европейской демократии? Согласно сложившейся традиции в Великобритании отсутствует индивидуальная регистрация избирателей. Она проводится по домашним хозяйствам, когда съемщик дома или квартиры (глава семьи) вносит в регистрационную форму тех, кто проживает вместе с ним, причем личная подпись на форме внесенных лиц не требуется, достаточно только подписи хозяина.

Подпись в списке или предъявление документа, удостоверяющего личность, не требуются и на избирательном участке. Процедура голосования выглядит следующим образом: избиратель предъявляет персоналу участковой комиссии листок регистрации (аналог нашего извещения, высылаемого участковой комиссией). Других документов не надо. По имеющемуся списку персонал участковой комиссии сверяет данные регистрации избирателя и выдает ему отрывной бюллетень. Напротив фамилии избирателя ставятся номер отрывного бюллетеня и время голосования.

Как следует из отчета БДИПЧ ОБСЕ/ПА ОБСЕ о наблюдении за выборами президента США 2 ноября 2004 года, в 33 штатах США при получении бюллетеня не предъявлялся какой-либо документ, удостоверяющий личность избирателя.

Почему же нам «учителя» рекомендуют делать то, что не собираются делать сами?

В отчете о парламентских выборах в Беларуси высказан ряд замечаний в связи с использованием кандидатами в депутаты государственных СМИ. Они сводятся к тому, что бесплатного эфирного времени на телевидении и радио для каждого кандидата и возможности бесплатной публикации своей программы в государственных печатных изданиях оказалось недостаточно для полноценной «раскрутки» кандидатов; ни в электронных, ни в печатных средствах массовой информации не размещались платные агитационные материалы кандидатов; по электронным СМИ не транслировались дебаты между соперниками; государственная пресса выступала в поддержку находящихся у власти политических сил и вопроса, вынесенного на республиканский референдум.

Не будем утверждать, что у нас здесь все абсолютно безукоризненно. Наверное, организацию агитационной кампании можно улучшить по примеру «учителей». Но, ознакомившись с опытом Великобритании в этой части, понимаешь, что его использование вряд ли будет шагом вперед в демократизации избирательного процесса.

Законодательство Великобритании выделяет из 226 политических партий несколько «основных»: лейбористская, консервативная, либерально-демократическая; в Шотландии — национальная партия; в Уэльсе — партия «Плайд кам-ри»; в Северной Ирландии — демократические юнионисты, партия социал-демократов и лейбористов, партия «Шин фейн» и ольстерские юнионисты.

«Основным» партиям предоставляется возможность в преддверии выборов размещать политическую рекламу на теле- и радиоканалах. Выделяется определенное количество, в том числе независимых, британских теле- и радиокомпаний, которые обязаны ее «крутить» в собственных сетках вещания. Иные, не отнесенные к «основным», получают эфир только в случае, если они претендуют на шестую (или более) часть мест в британском парламенте (т. е. 107 мест).

Предвыборные материалы «основных» партий должны присутствовать в сетке вещания теле- и радиокомпаний в «прайм-тайм» (с 18.00 до 22.30 для телетрансляций, с 17.00 до 21.00 для радиотрансляций). Для материалов иных партий, даже если они выдвинули более 107 кандидатов, выделяется другое время.

Даже беглый анализ показывает, что в Соединенном Королевстве существует явный дисбаланс в СМИ, при котором освещается лишь предвыборная борьба между ведущими партиями. Другие лишаются возможности выхода на избирателя в национальном масштабе, участия в подлинном обсуждении предлагаемых альтернатив посредством электронных и печатных СМИ. Налицо узаконенная дискриминация на право ведения теле- или радиорекламы в случае выдвижения кандидатов от партии менее чем по 107 избирательным округам; отсутствие гарантии лучшего времени в сетке вещания («прайм-тайм»).

В целом, если теле- и радиопередачи, посвященные выборам, должны иметь непредвзятый характер, то печатные издания могут более или менее свободно поддерживать ту или иную партию (в частности, самая читаемая британская газета «The Sun» в преддверии выборов 5 мая 2005 года открыто лоббировала партию лейбористов). Однако в общенациональных газетах такая «свобода» также приводит к описанному выше дисбалансу в освещении избирательной кампании.

Следует отметить, что в условиях определенной ограниченности создаваемых государством возможностей для политической теле- и радиорекламы партии там тем не менее не вправе размещать ее в электронных СМИ (включая радио) на платной основе. В Великобритании это, по мнению ОБСЕ,— норма, в Беларуси — нарушение демократии.

В Соединенном Королевстве не практикуется проведение теледебатов между соперниками, и это не вызывает нареканий. Такое же положение в Беларуси расценивается как ущемление демократии.

Эксперты ОБСЕ настойчиво рекомендуют нам внести изменения в Избирательный кодекс с тем, чтобы ограничить возможности для досрочного голосования. Возможно, это белорусское «изобретение» и демократические страны его не используют? Используют. И в гораздо больших масштабах, чем в Беларуси. Голосуют досрочно на участках, по открепительным талонам, по почте.

В ходе всеобщих выборов 2005 года в Великобритании в почтовом голосовании приняло участие около 15% избирателей. В некоторых округах доля голосов, отданных по почте, составляла от 20 (например, в округе, где избирался премьер-министр Т. Блэр) до 50%.

Опыт применения данной процедуры в Соединенном Королевстве показывает ее абсолютную незащищенность перед возможностью подтасовок и мошенничества. Голосование по почте не обеспечивает гарантий от совершения злоупотреблений на любой из стадий процесса — от направления заявления на получение бюллетеня до момента его учета в общем количестве голосов.

По данным британских СМИ, в мае 2005 года четвертая часть полицейских подразделений страны занималась расследованием 25 дел по подозрению в подтасовке голосов в 19 избирательных округах, причем в основном это касается голосования по почте. В электронной версии газеты «Таймс» появилось сообщение о пропавших 20000 почтовых бюллетеней в Бирмингеме (Times online от 06.05.2005, статья «20000 missing votes heighten Birmingham postal fraud fears»). Треть выданных бюллетеней для голосования по почте в 11 избирательных округах этого города не была возвращена. Среди причин назывались такие, как поздняя доставка почты, боязнь мошенников направить заполненные бюллетени из-за пристального внимания к выборам полиции, другие.

Серию имевших место нарушений привела «Таймс» и 12 мая. Так, по данным ее обозревателя Л. Смита, уполномоченный в избирательном округе Стоук Норт передал полиции полученную перевязанную пачку из 43 почтовых бюллетеней без декларации о подтверждении личности; полиция Лондона занята расследованием двух заявлений о нарушениях в ходе почтового голосования в Бет-мале Грин энд Бау; два человека были арестованы по подозрению в мошенничестве в г. Брэдфорде, причем один из них — член местного органа власти от консервативной партии, который, по данным газеты, зарегистрировал по своему адресу для голосования 13 человек.

Если в начале избирательной кампании премьер-министр Т. Блэр заявлял, что «почтовое голосование подвержено мошенничеству не более, чем другие системы» (газета «Таймс» от 14 мая 2005 года, с. 6, статья «Climbdown on postal vote fraud as reformers are rushed through»), а лорд Фалконер, лорд-канцлер (один из ведущих членов кабинета, спикер палаты лордов и высшее судебное должностное лицо) и один из самых близких соратников Т. Блэра, говорил, что избирательная система «безопасна и заслуживает доверия» (газета «Санди таймс» от 15 мая 2005 года, с. 16), то уже через шесть дней после всеобщих выборов тот же лорд Фалконер на страницах «Таймс» был вынужден признать, что «есть законное беспокойство» в отношении коррупции, связанной с почтовым голосованием. А по мнению Британской Хельсинкской группы по правам человека, оно подрывает легитимность всеобщих выборов 5 мая 2005 года. Однако, несмотря на выявляемые недостатки, власти расширяют практику его применения с целью привлечения к участию в выборах большего количества избирателей.

Широко практикуется досрочное голосование и в США. В законодательстве 30 штатов страны нет никаких ограничений для участия в досрочном голосовании, в 10 штатах требования носят символический характер, в остальных 10 требуется уважительная причина. Во всех штатах предусмотрена возможность голосования по открепительным талонам. По информации американских организаций «Helping Americans Vote», «Electionline», «Priests For Life», в некоторых из штатов (например, в Иллинойсе и Монтане) для этого отводится... до 60—75 дней.

В США во время президентских выборов в 2004 году правом досрочного голосования воспользовались около 20—30% избирателей, а в отдельных округах — почти половина. Проголосовали по почте до 20% избирателей. В некоторых штатах отправлять бюллетени из-за границы было позволено по факсу, если на документе ставилась подпись об отказе от соблюдения тайны голосования.

В целом страны Запада рассматривают досрочное голосование как меру, помогающую избирателям реализовать свое право на участие в выборах, и расширяют практику его применения. В то же время функционеры ОБСЕ рекомендуют ограничить его в Беларуси, что представляется нелогичным и необоснованным.

Порой западные «доброжелатели» так усердствуют в поиске недостатков в белорусской избирательной системе, что белое называют черным. Например, в благородных действиях медсестры больницы, которая помогла больным дойти от палаты до комнаты для голосования, они увидели факт принуждения к участию в выборах. Вот цитата из отчета БДИПЧ: «Вызывали тревогу происходившие случаи принуждения людей к голосованию. Самый вопиющий случай произошел на участке № 21 в избирательном округе № 81 (Жодинский, Минская область), когда специальный участок для голосования был образован в больнице, и наблюдатели ММНВ рассказывали, как медсестры выводили пожилых пациентов — некоторые из которых были явно немощными и с трудом передвигались — в комнату для голосования». Интересно, какими стандартами руководствуются чиновники из штабов международных организаций, сочиняющие подобные отчеты, называя медицинскую помощь, оказываемую избирателям в Беларуси, принуждением, а доставку избирателей на участки для голосования в грузовиках под охраной американских автоматчиков в Ираке — свободным волеизъявлением граждан.

О двойных стандартах говорят и такие факты. В Беларуси международным наблюдателям была предоставлена возможность по своему усмотрению, свободно, без предупреждений, без каких-либо согласований с местными властями и комиссиями, без официальных сопровождающих лиц посещать любые избирательные комиссии и участки для голосования в любом регионе Беларуси, даже расположенные в пограничной зоне. Но в этом случае, что вполне естественно, им нужно было поставить в известность о своем визите ее командование. Требование законное, но оно вызвало негодование некоторых представителей все той же миссии, считавших, что и пограничную зону Беларуси они могут инспектировать абсолютно бесконтрольно, как собственный рабочий кабинет. Как следствие, в итоговом отчете появился гневный раздел «Препятствование работе наблюдателей от ОБСЕ».

Совершенно другой была реакция ОБСЕ на ситуацию в Соединенных Штатах. Во время президентских выборов в 2004 году США хотя и пригласили наблюдателей от ОБСЕ, но не предоставили им свободного доступа к избирательным участкам. Только на отдельных из них с разрешения администрации смогли побывать члены миссии БДИПЧ. Но это вызвало не возмущение, а восторг руководства ОБСЕ. Правда, в своем заключении оно все-таки вынуждено было уточнить, что позволили присутствовать на участках «иногда только в отдельных округах». И пришлось признать, что «в других штатах доступ был невозможен или ограничен». И как бы боясь, что откровенной фразой могут обидеть страну, проводящую выборы, сами записали и оправдание столь неуважительному отношению США к миссии ОБСЕ: «Это явилось следствием законодательства штатов». И никакой обиды, никакого негодования, никаких упреков в препятствовании работе миссии.

Аналогичная ситуация в Великобритании. Действующее британское избирательное законодательство не содержит норм, регламентирующих вопросы аккредитации или назначения наблюдателей. Присутствие их на участках для голосования не разрешено. В число лиц, которые имеют такое право, британским законодательством включаются: избиратели, кандидаты в депутаты парламента и их доверенные лица (Election Agents, Polling Agents), должностные лица, обеспечивающие избирательный процесс, сотрудники правоохранительных органов, отвечающие за порядок на участке, а также лица, сопровождающие избирателей-инвалидов.

Даже представителям «свободных» британских СМИ разрешается находиться на участках только в качестве избирателей. При этом им не разрешается производить съемки или интервьюирование. Фактически в реальной практике посторонние лица (в том числе наблюдатели) могут быть допущены на участок только по усмотрению и предварительному согласованию с уполномоченным по выборам.

Ввиду отсутствия необходимого правового регулирования на национальном уровне, международное сообщество практически не имеет возможности осуществлять полноценное наблюдение за избирательным процессом в Соединенном Королевстве. И это несмотря на «приверженность» последнего Копенгагенскому документу ОБСЕ 1990 года, Декларации о критериях свободных и справедливых выборов Межпарламентского союза 1994 года, другим документам, включая принятые в рамках ООН, Совета Европы, иных международных организаций.

Деятельность высокой миссии в Великобритании остается почти не замеченной британскими средствами массовой информации. И уж никому не приходит в голову ставить вопрос о легитимности выборов в зависимость от оценки этой организации. В период нахождения указанной миссии в Соединенном Королевстве Посольству Республики Беларусь, несмотря на предпринимавшиеся в инициативном порядке попытки, не удалось установить контакт с ее руководством. Посольству не известно о проведении миссией пресс-конференций в стране пребывания ни в начале, ни после окончания своей деятельности. Если допустить, что они были, то делалось это инкогнито, без приглашения представителей дипломатического корпуса.

В то же время со стороны таких неправительственных организаций, как, например, Британская Хельсинкская группа по правам человека (БХГПЧ), отмечалось, как представляется справедливо, «послушное» и «пассивное» поведение представителей Варшавской миссии, скованной «ограничениями Уайтхолла». По замечанию БХГПЧ, «неспособность ОБСЕ действовать в Британии — и не только в Британии — так, как она бы действовала в Беларуси, оставляет открытым вопрос об обвинениях в предвзятости» (адрес в сети Интернет: http://www.bhhrg.org/).

Международные наблюдатели на парламентских выборах в Беларуси провели 1030 наблюдений за досрочным голосованием и в 90% случаев не выявили никаких нарушений, высказали удовлетворение процессом голосования. Оно в день выборов получило положительную оценку почти на 90% наблюдавшихся участков, а членам комиссий отдавалось должное за эффективность их работы.

Конечно же, международными наблюдателями были отмечены отдельные недостатки. В частности, присутствие на участках неуполномоченных лиц (имеются в виду работники милиции, что не является нарушением закона); случаи разрешения избирателям проголосовать без предъявления документа, удостоверяющего личность; в кабине для голосования одновременно находилось более одного лица. Выявленные нарушения не носили массового характера и не оказали существенного влияния на итоги выборов.

В целом подавляющее большинство международных наблюдателей — членов миссии БДИПЧ высоко оценило выборы и белорусскую избирательную систему. Но мнение солидных экспертов почему-то не отображено в итоговом отчете ОБСЕ. Здесь есть над чем задуматься: если 90% международных наблюдателей дают положительную оценку выборам, то на каком основании руководство миссии сочиняет негативное заключение?

В соответствии со своим мандатом миссия БДИПЧ при оценке выборов должна использовать только собственные наблюдения. Тем не менее она изучала и информацию, поступающую от внутренних наблюдателей. В этом нет ничего предосудительного. Плохо то, что во внимание брались суждения только незарегистрированной (т. е. незаконной) организации «Партнерство», которая финансировалась из-за рубежа, действовала по поступившим оттуда инструкциям и видела в избирательной кампании лишь негатив, а по мнению БДИПЧ ОБСЕ, «занималась заслуживавшим доверие независимым внутренним наблюдением». Получается, что у ее функционеров вызывают доверие сведения лишь тех, кто даже в достоинствах белорусской избирательной системы может увидеть недостатки. Резонно спросить: какая нужда в столь необъективных и недоброжелательных наблюдателях? Ведь их рекомендации нередко носят не конструктивный, а порой издевательский характер.

Возможно, нам следует перенять опыт США и Великобритании: поменьше приглашать международных наблюдателей, которые в последнее время из независимых экспертов превратились в активных субъектов избирательного процесса, пытающихся навязывать свои сценарии, провоцирующих конфликты и оценивающих демократичность выборов по единственному критерию — избран или не избран угодный им кандидат.

Безусловно, нам не безразлично мнение международных организаций. Если оно, разумеется, объективное и непредвзятое. Но гораздо более важным является мнение самих избирателей. Именно им принадлежит решающее слово. Именно они являются главными субъектами избирательного процесса.

Что касается ОБСЕ, то, по инициативе России, Беларуси, других государств, начался разговор о ее реформе. Многие, в том числе и мы, ожидаем от этого сложного процесса прорывных решений, распространения ее деятельности на все европейское пространство, а не только на земли к востоку от Вены. Тогда изначальные идеи укрепления безопасности и равноправного сотрудничества восторжествуют в нашем общеевропейском доме.

Примечание. Выделенные курсивом цитаты — из итогового отчета БДИПЧ ОБСЕ.

Наверх