Материалы Центральной комиссии

«Местные Советы депутатов – важнейшее звено белорусской демократии»

«Беларуская думка», №10, 2006 год

Николай ЛОЗОВИК Секретарь Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, кандидат экономических наук, обозреватель журнала «Беларуская думка»

Вначале небольшой экскурс в историю, имеющий непосредственное отношение к теме нашего разговора. Как известно, Екатерина II, проводя наиболее успешные в России реформы, основательно занималась преобразованиями системы управления, осмотрительно «уведывая мысли просвещенной части народа». Она реорганизовала государственные ведомства, оставив за центром, выражаясь современным языком, силовой блок, внешнюю политику и финансы, а другие важные функции передала непосредственно на места. Логика ее рассуждений была проста: пусть люди сами решают повседневные дела, управляют населенными пунктами, обеспечивают порядок, подчиняясь одним и тем же законам.

На этот позитивный шаг императрицу подтолкнули пугачевские бунты и погромы. Местное самоуправление, поддержанное государством, дало благодатные всходы. На Руси прекратились крестьянские войны, пробудилась и окрепла созидательная инициатива народных масс.

И отечественный, и мировой опыт свидетельствуют: именно местные органы самоуправления (далее МС) способны решать наиболее насущные для населения данной территории вопросы жизни и обустройства. Поэтому формирование их эффективной модели представляет собой одну из ключевых задач развития нашего государства и государственности, является неотъемлемым критерием демократии, действенным способом привлечения граждан к участию в решении многих дел.

В Беларуси местное самоуправление включает ряд локальных институтов представительной и непосредственной демократии, которые в совокупности, тесно взаимодействуя, призваны обеспечивать наиболее полное выражение интересов населения, его волеизъявление, удовлетворение насущных потребностей. Принципы, положенные в основу МС в нашей стране, в значительной степени приближены к тем, на которых в свете Европейской хартии базируется местное самоуправление в странах Европейского союза.

Основное звено системы МС Республики Беларусь — Советы депутатов. Они избираются гражданами и представляют государственные органы на территории соответствующих административно-территориальных единиц.

В Беларуси сегодня более 1600 местных Советов. И во многих жизнь бьет ключом. За примерами далеко ходить не надо. В Боровлянский сельсовет Минского района люди идут ежедневно. Их волнуют вопросы благоустройства, ремонта дорог, жилья, прокладки коммуникаций, вывоза мусора. Как бы ни был занят председатель сельсовета Эдуард Самуйло, он готов принять каждого. Здесь, чтобы разобраться с бесхозными дорогами, так называемыми ничейными водопроводами и т. д., создали своеобразный коммунхоз. Теперь при сельсовете три трактора, два мусоровоза, погрузчик. Стало меньше свалок, из шестнадцати деревень вывозятся отходы, наводится порядок на земле. Кстати, подобные коммунхозы как грибы после дождя появились и при других сельсоветах столичного района.

Заслуживает внимания опыт по благоустройству территории сельских Советов Калинковичского района — неоднократного победителя и призера областных и республиканских соревнований. В большинстве деревень красивые железобетонные заборы, много зелени, цветочных клумб, проводятся праздники населенных пунктов, лучших подворий.

Можно и другой пример привести. В Ляховичском районе одиннадцать сельских Советов. Благодаря инициативе, стараниям председателя райсовета Евгения Юрлевича все они трудятся в одной связке: помогают друг другу, обмениваются опытом. А вот в Волковысском районе постоянно проходят так называемые зональные слеты старост — наиболее уважаемых в населенных пунктах людей, радеющих за интересы родных деревень, их жителей. Здесь изучается общественное мнение, «проводятся» прямые телефонные линии с рай- и сельсоветами, как правило с участием старост.

Конечно, хватает и проблем. Необходима дебюрократизация деятельности: поменьше «справаздач», ненужных отчетов, проверок и перепроверок. Леонид Рыбак, председатель Покрашевского сельсовета Слуцкого района считает, что в сельисполкомах должен быть свой, пусть небольшой, так сказать, минимальный бюджет. Назрела необходимость подумать о компьютеризации, обеспечении транспортом. Ведь отклад идет не в лад.

В нашей стране установлены три уровня Советов: первичный, базовый и областной. К первому относятся сельские, поселковые и городские (городов районного подчинения). К базовому — городские (городов областного подчинения) районные. К областному — областные Советы. Минский городской Совет депутатов имеет особый статус. Он обладает правами и базового, и областного Советов.

В отличие от местных представительных органов, формируемых в странах Западной Европы, у нас Советы депутатов подотчетны гражданам, проживающим на соответствующей территории, и ответственны перед ними.

Советы осуществляют свои функции через сессии, постоянные и временные комиссии и другие органы, а также путем реализации депутатами своих полномочий в порядке, установленном законодательством.

Основная форма деятельности Совета — сессия, которая созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. На ней могут рассматриваться такие вопросы, как:

— утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении, внесение при необходимости изменений в бюджеты;

— установление местных налогов и сборов;

— определение порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

— назначение местных референдумов;

— признание полномочий депутатов, досрочное прекращение их деятельности;

— избрание и освобождение от обязанностей председателя Совета и его заместителя;

— утверждение в должности председателя исполнительного комитета;

— формирование структуры Совета, определение расходов, необходимых для его содержания и деятельности;

— образование и упразднение президиума, постоянных и временных комиссий, утверждение и изменение их состава, избрание и освобождение от обязанностей их председателей;

— заслушивание отчетов председателя Совета, постоянных комиссий, других органов, образуемых или избираемых, назначаемых или утверждаемых им должностных лиц, отчетов и информации председателя исполнительного комитета;

— отмена в случае несоответствия национальному законодательству распоряжений председателей Совета и исполнительного комитета, решений исполкома, актов органов территориального общественного самоуправления;

— рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений;

— утверждение и изменение регламента Совета;

— решение вопросов административно-территориального устройства в соответствии с действующими законами;

— принятие решений о выпуске местных займов;

— перераспределение полномочий между Советами различных уровней, делегирование отдельных полномочий исполнительному комитету, местной администрации, органам территориального общественного самоуправления;

— определение порядка компенсации депутатам расходов, возникающих при исполнении ими своих обязанностей;

— иные вопросы, отнесенные к компетенции Совета.

Принятые им решения обязательны для исполнения нижестоящими Советами, исполнительными комитетами, местными администрациями, иными расположенными на соответствующей территории государственными органами, а также предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами. Все это повышает эффективность управления, связывает его правовым единством.

И права, и обязанности

Что касается полномочий Советов, то их немало. Так, к компетенции органов управления первичного уровня в соответствии с Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» относятся вопросы:

— обеспечение соблюдения на подведомственной территории законов, актов Президента страны, других нормативных документов вышестоящих госорганов, осуществление контроля за исполнением их всеми предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями; утверждение программ жилищного строительства, благоустройства, дорожного строительства, коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания населения, охраны природы; контроль за выполнением этих программ;

— установление местных налогов, сборов и пошлин;

— осуществление в установленном порядке приватизации коммунальной собственности;

— распоряжение и контроль за рациональным использованием земель, недр, вод, лесов, охотничьих и рыболовных угодий, других природных ресурсов;

— участие в разработке, утверждении и реализации проектов планировки и застройки населенных пунктов, их генеральных планов, архитектурных проектов;

— охрана прав и свобод граждан и т. п.

Проанализировав вышеприведенный перечень, можно сделать однозначный вывод о том, что заявления отдельных оппозиционеров об отсутствии полномочий у Советов депутатов совершенно безосновательны. Наше законодательство также детально определяет особенности компетенции Советов депутатов базового и областного уровней. Следует отметить, что их функции гораздо шире, чем у Советов первичного уровня.

В настоящее время фактором, снижающим эффективность деятельности Советов, является не отсутствие полномочий, а некоторый дисбаланс между собственными финансовыми ресурсами и теми обязанностями, которые возложены на органы местного самоуправления. Эта проблема может быть решена путем укрепления их бюджетов и повышения экономической самостоятельности. Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко дано поручение правительству изучить данную проблему, предложить наиболее оптимальный вариант ее решения и подготовить проект соответствующего указа.

Существенно, что Совет в пределах своей компетенции независим и свободен в принятии тех или иных решений. Например, он самостоятельно утверждает программы экономического и социального развития территории, исходя из интересов населения, необходимости охраны окружающей среды, культурного наследия с учетом имеющихся материально-финансовых и трудовых ресурсов, максимального использования местных возможностей и резервов производства.

Для обеспечения полномочий Советов законодательство налагает определенные обязательства на хозяйствующие субъекты, действующие на территории административно-территориальной единицы. В частности, предприятия, организации, учреждения и объединения независимо от их подчиненности и форм собственности при планировании и осуществлении хоздеятельности не вправе проводить мероприятия, которые могут вызвать негативные экологические, социальные, демографические и иные последствия, без согласия соответствующих Советов или исполнительных комитетов, местных администраций.

Советы утверждают, а исполкомы самостоятельно разрабатывают и исполняют бюджеты в интересах населения. Местным бюджетам, собственная доходная база которых недостаточна для покрытия запланированных расходов, устанавливается норматив отчислений от республиканских налогов и других обязательных платежей, взимаемых на данной территории.

Согласно Конституции страны, местные Советы депутатов избираются на четыре года на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Их полномочия сохраняются до открытия первой сессии Совета нового созыва.

2 марта 2007 года истекает срок полномочий местных Советов депутатов Республики Беларусь двадцать четвертого созыва. В соответствии с Избирательным кодексом (ст. 56) новые выборы назначаются Президентом Республики Беларусь не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий местных Советов депутатов действующего созыва.

В предстоящую избирательную кампанию нужно сформировать 1581 местных Советов депутатов (на предыдущих выборах — 1672), в том числе 6 областных, Минский городской, 118 районных (было 117), 13 городских (городов областного подчинения, было 20), 14 городских (городов районного подчинения) вместо 11, 66 поселковых и 1363 сельских Советов депутатов.

Но еще до назначения выборов, согласно Избирательному кодексу (ст. 15), не позднее пяти месяцев до окончания срока своих полномочий действующий местный Совет депутатов устанавливает число избирательных округов и среднюю численность избирателей на округ. Следовательно, до 1 октября 2006 года каждый местный Совет должен был провести сессию и определить число округов и среднюю численность граждан, принимающих участие в голосовании.

Первое мероприятие, которое необходимо осуществить после назначения срока выборов,— сформировать более восьми с половиной тысяч избирательных комиссий. В их состав войдет около восьмидесяти тысяч человек.

Будут образованы территориальные комиссии — областные, минская городская, районные, городские (в городах областного и районного подчинения), поселковые и сельские, а также окружные по выборам в областные Советы депутатов; территориальные, осуществляющие в районах города Минска полномочия окружных избирательных комиссий по выборам в Минский городской Совет депутатов (в каждом районе города создается по одной комиссии); и, само собою разумеется, участковые комиссии.

Сроки их образования, количественный состав определены Избирательным кодексом Республики Беларусь. Согласно ему, все территориальные комиссии создаются не позднее чем за 85 дней до выборов, окружные и районные в городе Минске — за 75 дней, участковые — не позднее чем за 45 дней, а участки для голосования — за два месяца.

Территориальные комиссии (за исключением городских — в городах районного подчинения, поселковых, сельских) и окружные формируются в составе 9—13 членов; городские (в городах районного подчинения), поселковые, сельские — 7—11; участковые — 5—19 членов.

Комиссии образуются:

областные, Минская городская, окружные, районные в городе Минске — президиумами областных, Минского городского Совета депутатов и соответствующими исполнительными комитетами;

районные, городские (в юродах областного подчинения) комиссии — президиумами районных, городских Советов депутатов и соответствующими исполнительными комитетами;

городские (в городах районного подчинения), поселковые, сельские — городскими, поселковыми, сельскими исполнительными комитетами;

участковые комиссии и участки для голосования — районными, городскими исполнительными комитетами, а в городах с районным делением — местными администрациями.

Основные избирательные процедуры (формирование комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты, агитация, голосование, подведение результатов голосования и др.) четко регламентированы Избирательным кодексом и отработаны на практике. Для организаторов выборов и избирателей они хорошо знакомы, стали привычными. Это позволяет утверждать, что предстоящие выборы пройдут четко и организованно.

Без волокиты, чванства, бездушия

Главой государства предложено внести отдельные изменения в избирательное законодательство, в том числе и по нормам, регламентирующим проведение выборов депутатов местных Советов. В предыдущей кампании использовалась мажоритарная система абсолютного большинства. Для того чтобы стать депутатом, кандидату необходимо было набрать более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если в первом туре эту планку не смог преодолеть ни один кандидат — назначался второй. Предлагается использовать мажоритарную систему относительного большинства. Это значит, депутатом станет тот, кто получит больше голосов избирателей, чем его оппоненты. Следовательно, местные выборы будут проводиться в один тур. Это позволит уменьшить финансовые затраты, придать кампании динамизм, соревновательность соискателям заветных мандатов.

Депутатский корпус состоит из 23,5 тыс. депутатов. Более 400 из них работают в Советах областного уровня, более 4,5 тыс. — в Советах базового и более 18 тыс.— в Советах первичного уровня. Наибольшее представительство в действующем составе имеют труженики агропромышленного комплекса — около 35%. Работники образования, науки и культуры составляют около 20%, промышленных предприятий — примерно 13, здравоохранения, социального обеспечения и торговли — 1, государственных органов — около 15%.

Разветвленная организационная сеть Советов депутатов, широкое представительство в них различных слоев населения должны стать основой народовластия, реального участия граждан в решении региональных и локальных проблем. Это отмечено в Послании Президента страны А.Г.Лукашенко белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь.

Характеризуя их роль в жизни нашего общества, Александр Григорьевич подчеркнул:

«Следует обратить пристальное внимание на систему местного самоуправления. Я все больше убеждаюсь в том, что мы правильно сделали, повсеместно сохранив Советы депутатов. А ведь в свое время мне предлагали их сократить или даже упразднить. Сегодня мы делаем ставку па них в решении вопросов жизнеобеспечения на местном уровне.

Нам удалось преодолеть своего рода «болезнь» противостояния Советов и исполкомов, которой они были поражены десять лет назад.

Но приходится констатировать, что в ряде регионов Советы впали в другую крайность — как говорится, «легли» под исполкомы, утратив всякую инициативу. В депутаты местных Советов зачастую стремятся только ради статуса, получения мелких преимуществ, которые может дать депутатский значок, а не ради служения своим избирателям.

Из-за низкого авторитета отдельных местных Советов людям становится все равно, кто в них попадет, потому что они не видят ни своего депутата, ни его дел. Вот и получается, когда иногда в депутаты проходят случайные люди. Если разобраться, то так называемые оппозиционеры становятся депутатами местного уровня не потому, что их поддержало население, а в силу невысокого доверия к конкретному Совету. Парламентские и президентские выборы убедительно показывают, за кого и за что голосует абсолютное большинство граждан страны.

Изменить ситуацию можно только существенно подняв эффективность деятельности Советов депутатов. Главное для них — создать действенный механизм обратной связи с населением.

Особенно актуальна эта проблема сейчас, в преддверии очередных местных выборов.

Наши оппоненты готовятся к жесткой схватке, мечтая о реванше за недавнее сокрушительное поражение и надеясь создать плацдарм на будущее. Противостоять этому будет не некий административный ресурс, а конкретные кандидаты в депутаты — люди достойные, авторитетные, инициативные, неравнодушные к проблемам сограждан. Работу в этом направлении всем надо начинать уже сейчас».

Отметив, что Советы обладают широкими уполномочиями, Глава государства указал на их пробелы. Прежде всего в вопросах внедрения социальных стандартов, наведения порядка на земле и благоустройства населенных пунктов, реализации Государственной программы возрождения и развития села.

По мнению Президента, «депутаты пассивны в деле дебюрократизации. Ведь известно, что наиболее остро эта проблема проявляется в работе исполкомов, где парят формализм, волокита, бездушие, чванство. Здесь ваш потенциал очень пригодится!

И самое главное — депутатам надо больше, работать напрямую с людьми. Вы, как никто, ближе к ним и должны глубже знать волнующие проблемы. Помогать в их решении, а при необходимости сигнализировать в вышестоящие инстанции. К сожалению, такого уровня обратной связи у вас пока нет.

Не надо забывать, что, кроме Советов депутатов, есть и иные формы местного самоуправления. Однако во многих регионах они неоправданно утратили былую роль. Нам надо шире вовлекать людей в решение вопросов местной жизни. Но координирующую роль объективно должны взять на себя Советы».

Следовательно, расширение демократии на местном уровне заключается в активном участии населения и избранных им Советов депутатов в работе по обеспечению социально-экономического развития своих территорий, удовлетворению насущных нужд и потребностей жителей, созданию для них достойных условий жизни, труда, учебы и культурного отдыха. Тогда Советы, реагируя на вызовы времени, станут по-настоящему эффективной структурой власти, обретут новую энергетику, усилят вес и влияние среди широких слоев населения. Опираясь на такой мощный социальный фундамент, белорусское государство сможет полнее воплотить в жизнь свою главную нравственную ценность — служение людям.
Наверх